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徐永光:第三次分配應該由公眾普遍參與
2021-09-14

2021年8月17日,中央財經委員會第十次會議研究了扎實促進共同富裕問題,提出要在高質量發展中促進共同富裕,“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。”

何為第三次分配?按照著名經濟學家、北京大學教授厲以寧的解釋,個人出于自愿,在習慣與道德的影響下把可支配收入的一部分或大部分捐贈出去,可稱為“第三次分配”。

這并非第三次分配首次出現在中央文件中,但是第三次分配首次被納入收入分配基本制度。那么,第三次分配應該分誰的錢?又該如何分錢?在分配的實踐中,應該把握哪些基本原則?

希望工程創始人、南都公益基金理事長徐永光認為,第三次分配的財富來源,不應該局限于高收入階層,而應該是一次普遍的公眾參與行動。在第三次分配的過程中,必須守住自愿和透明兩條底線。作為資深公益人士,徐永光認為,希望工程取得的公益實踐經驗,可以為第三次分配提供借鑒。

現有數據顯示,中國企業家歷年的捐贈資金,占全國慈善捐贈的60%以上。徐永光認為,未來將有更多企業家捐資成立慈善基金會,助力共同富裕,配合“第三次分配”,但慈善基金會要做大做強,目前的一些制度痛點必須擊破。

以下是界面新聞對徐永光的專訪。


自愿、透明鐵律不可破


界面新聞:共同富裕被提上日程后,第三次分配突然成為一個熱門話題,作為一名資深公益人士,你如何看待這一現象?

徐永光:第三次分配這個說法,以前是在公益慈善層面,在一個很小的范圍內討論的。這次中央把第三次分配作為一個共同富裕的基礎性制度,是一個全社會的話題,是全社會各種利益相關方都要考慮的問題。它已經完全超過了公益的范疇,可以說“出圈”了。


界面新聞:你在十幾年前就在呼吁重視第三次分配在調節社會公平方面的重要性,當時是如何關注到這一問題的?

徐永光:2004年全國“兩會”的時候,我和當時的慈善總會會長共同提交了一份政協提案,呼吁大家關注第三次分配。我們認為,社會分配機制應包括三個層次,第一次分配通過市場,按照競爭性原則進行,會出現貧富差距;第二次分配通過政府,按照強制性原則進行,以稅收和社會政策調節分配,縮小貧富差距;第三次分配通過社會,按照自愿性原則進行公益捐贈,通俗地說,就是“富幫窮”。正是通過第三次分配,使社會資源分配趨于公平。

我們之所以關注到這個問題,是因為希望工程。當時剛好是希望工程成立十周年,聯合國的一家評估機構對希望工程的社會效益做了一個大規模的評估,結果振奮人心。這份《希望工程效益評估報告》發現,希望工程捐款每支出100元,就有89.8元從城市轉移到農村,有87.7元從發達地區轉移到貧困地區,有88.2元從高收入階層、中高收入階層轉移到低收入階層。從這個評估來看,近20年前我們就對第三次分配的財產轉移效果有數據了 ,也就是說,希望工程已經對第三次分配有過一個非常精準的試驗。

當時我們特別強調,希望工程實現的這樣一種轉移,是在中國整體經濟還不是很發達、可以說還很窮的時候做到的,可以說是窮幫更窮的人。就是在這樣的情況下,我們發現社會對公益事業的參與度仍然非常廣泛。今天中國的經濟與當年不可同日而語,如果我們做得到位,今天的公益慈善事業大有可為。


界面新聞:你說的社會參與度很廣如何理解?有沒有相關的評估指標?

徐永光:當然有數據。那次聯合國的評估機構對中國30個省會城市進行了入戶調查。我們發現,在16歲以上的居民當中,有93%的人知道希望工程;在知道希望工程的居民中,有63.5%的居民為希望工程捐過款,61.6%的居民所在的單位為希望工程舉行過捐款活動。還有一個數據特別重要,就是向希望工程捐款是否出于自愿?97.8%的個人回答是自愿,0.6%的人說不自愿,1.6%的人說不清楚。集體捐贈人的回答和這個結果也是相類似的。這個調查數據說明,希望工程已經成為較為社會化的公益事業了。


界面新聞:自愿捐贈這個數據很重要,此次中央提出第三次分配后,我們也看一些互聯網公司很快宣布投入上千億助力共同富裕,你如何看待這一現象?

徐永光:這就是我要特別要強調的,我們現在提第三次分配,首先必須堅持第一條鐵律,就是自愿的原則。因第二次分配是強制的,對第三次分配的基本原則就不能再搞強制,必須是自愿的。還有一條鐵律就是一定要透明。自愿和透明這兩條一定不能突破。希望工程為什么都三十多年了,現在還沒有倒?就是堅守了自愿和透明兩條原則。

這次,第三次分配話題一出來,有些輿論導向已經把一些企業、富人搞得雞飛狗跳了,好像要“殺富濟貧”了,這是一個嚴重的誤導。對于那些積極拿錢出來的企業家,不管是出于自保心態,還是真心助力共同富裕,都應該是自愿行為。不管怎么樣,第三次分配的導向一定要是公眾參與,而不是針對某個群體。


界面新聞:你的意思是,第三次分配的主力應該是全社會參與,而非高收入群體?

徐永光:對,但要實現全社會參與,必須守住自愿和透明兩條底線。還是以希望工程為例,希望工程募捐不僅強調自愿原則,還設計了公開透明的一對一資助模式。在希望工程的第三年,也就是1992年,我們當時推出了“100萬愛心行動”,從這時開始就推出“一對一”的救助模式了,捐贈者與受助的孩子建立了通訊聯系。那個時候沒有互聯網,我們就通過全國郵政系統給捐贈者和受助者發一個結對卡。每一筆捐款都有明確的資助對象,每一筆捐款背后都有一雙監督的眼睛。公開透明和公眾監督成了希望工程最好的“保護神”,希望工程創造的最大“社會資本”是信任。

希望工程是以需求為導向,自下而上參與的。開始是城市的一些居民幫助失學兒童,這些失學兒童的成長、進步,又激發了他們的參與熱情,接著吸引了許多企業、政界高層人士參與。一些企業捐贈建希望小學,一般他們都是參與建設的,就是說所有的捐贈者都是參與者。他們不是光交了錢就完事,自己也參與了這樣一個公益活動,通過參與,他們的積極性不斷受到激發,又吸引了更多人進來。

在希望工程實施之初,我就看到,希望工程向社會揭示了中國農村地區教育發展和數百萬兒童因家庭貧困而失學的嚴重現實,而兒童問題、教育問題、貧困問題,正是社會最為關注的熱點。希望工程聚合了這三大需求,建立了以需求為導向的資源動員管理機制。讓需求—刺激—供給(捐款)—反饋成為一個不斷放大的良性循環系統。在這一個系統中,捐款人有強烈的參與感和成就感。貧困地區受助兒童的成長,滿足了他們精神上的需求,供給者同時又成了需求者。捐、受雙方互為需求,互為供給,雙向受益。這就是公眾參與的價值。


界面新聞:希望工程所激發的全面參與公益的熱情有沒有什么具體案例?這種全民參與的模式能否在此次第三次分配中得到復制?

徐永光:我分享一個故事。當年我們得到的最大的一筆捐款來自可口可樂公司,當時他們中國區的董事長陳奇偉找到我,說他們企業要捐款,我說你們可是第一家給希望工程捐款的跨國公司,是怎么考慮的呢?他回答說:“現在全社會都在關注希望工程,我們企業要不關注,我們就會被社會拋棄了。”

32年前開始的可謂“窮人幫更窮的人”的希望工程,尚且可以做到全民參與,在中國已經成為世界第二大經濟體的今天,中央政府提出把第三次分配作為基礎性制度安排,對于推動公益事業發展無疑是重大利好。只要堅持自愿和透明原則,把社會信任作為第三次分配的生命線,一定可以保證這項制度的順利推進。


界面新聞:如你所說,自愿和透明非常重要,但這些年公益慈善事業因一些負面事件處境艱難,這是否會影響第三次分配制度的建設?

徐永光:這幾年反面的例子確實很多,比如郭美美事件、羅爾事件。郭美美事件出來后,紅十字會會長趙白鴿有一句無奈的話,說“一家百年老店被一個小女子毀了”。可是稍微了解真相的人都知道,郭美美跟紅十字會并沒有關系,她根本沒有花過紅十字會一分錢,只是說了那么幾句不靠譜的話,為什么就把一家百年老店毀了?說到底還是它本身缺乏透明度。在公益領域,不透明比不自愿更可怕。中國有句話叫“其身正,不令而行;其身不正,雖令不從”,就是這個道理。

中國現最缺的不是錢,而是信任。現在人們把公益慈善就看成這個社會信任的最后一道防線。第二次分配是強制的,政府有這個權力拿去使用,有些資金我們還沒法盯著,但第三次分配是我自己主動、自愿拿出的錢,如果你對這些錢的使用還不透明,那就是一件糟糕透頂的事。現在市場存在很多不信任,所以說第三次分配是社會信任的最后一道防線,如果這道防線都突破了,我們的社會信任底線也就突破了,最后全社會就會陷入“塔西佗陷阱”,你怎么解釋都沒有人相信,這是非常慘痛的教訓,也是我們在建立第三次分配制度中應該警惕和避免的。


第三次分配重在公眾參與


界面新聞: 此次第三次分配被明確提出后,我們注意到一些地方政府開始倡議企業家捐款,你怎么看待這一現象?

徐永光:上世紀90年代,我還在希望工程時,那時的慈善事業確實有很大進步,但是后期政府卷進來以后,在很多分方面就不同了。比如說一些地方政府給企業的派捐指標,“以權謀捐”,各地刮起“慈善風暴”,把慈善當成“第二稅源”,我十幾年前就寫過文章批評這種現象,這都嚴重偏離了慈善的本意。

慈善屬于民間,不應該是政府應為。如果政府在那里收錢,別人又不敢說什么,民間慈善還怎么玩?《公益事業捐贈法》和《慈善法》都有規定,只有 “在發生自然災害或者境外捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時,縣級以上人民政府及其部門可以接受捐贈”。對于政府“以權謀捐”行為,法律明令禁止。對于公權力來而言,“法無授權皆禁止”,政府在非自然災害條件下進行募捐無法可依,甚至可以說是違法的,號召向半官方的機構捐款也不妥。


界面新聞:最近第三次分配議論很熱,從操作層面來看,作為一名資深公益人士,你認為應該如何執行?

徐永光:首先,要做好第三次分配,公眾參與應該是重中之重。希望工程成立30周年時,習近平總書記在賀信中評價,“希望工程創新社會動員機制”,應該所這是非常到位的。這就是我前面所說的,讓全社會都參與到慈善事業中來。當然,前提是你得做到自愿和透明。

我們可以用一些數據來做分析,2019年美國的慈善捐贈是4496.4億美元,占美國當年GDP的2.1%,2019年我們的慈善捐贈的絕對數,和美國相差18倍,占GDP的比重相差12倍。還有一個數據是捐贈人的結構,美國的捐贈82%來自于個人,其余大部分是基金會的捐款,美國公司的捐款不超過3%;中國的捐款中,公司捐款歷年都占60%以上,這是完全相反的,可見我們的公眾參與度很低。


界面新聞:但是近幾年隨著移動互聯網的興起,許多互聯網上的捐贈形式,比如“水滴籌”“九九公益日”等活動的出現,似乎參與者也不少,你怎么看待這一現象?

徐永光:通過互聯網平臺進行特定困難群體的急難救助,屬于傳統慈善的個人饋贈行為,它并不受《慈善法》規制。對這種模式,我是很贊成的。但因為互聯網捐贈突破了傳統慈善熟人社會的互助模式,捐、受雙方存在信息不對稱,希望通過第三方志愿者參與來甄別需求的真實性,幫助其健康發展。我曾給水滴籌等平臺支招:“互聯網激活慈善傳統,志愿者化解信任痛點”,如此,即可實現“一人有急難,天下施援手”。困難群體一切真實困難,幾乎可以“秒解決”。

現代慈善面向非特定人群,是陌生人幫助陌生人,靠朋友圈“殺熟”募捐最終會讓慈善組織沒有朋友。上世紀90年代我們做希望工程時,我就宣布:不向朋友募捐。我是溫州人,有許多商人朋友,我從不向他們募捐,不然我早就沒有朋友了。但是你看現在的互聯網公益,都是在朋友圈,這不是現代慈善應該有的形式,也不是真正的公眾參與。所以從某些方面看,現在的公益事業倒退了。個人求助的傳統慈善反倒運用互聯網工具一飛沖天,主要是陌生人捐款。


界面新聞:為什么公眾參與如此重要呢?

徐永光:因為人人參與慈善,就相當于人人都參與到社會信任的構建中,這是一股不可估量的力量。在希望工程的試驗中,我們就看到了這種信任構建帶來的巨大社會效益。這里需要強調的是,公眾參與不只是人人拿點錢就完事了,而是你需要參與到這項公益事業中來,因為你出了錢,你參與到這件事情中來,自然就關注自己的出的錢的使用情況,就成了監督者、建設者。這樣一來,它帶來的就不光是錢,而是整個社會資本的擴大,社會資本是一個理論用語,它不是錢,而是人和人之間的信任聯系,這是巨大的社會財富,也是我們這個社會最稀缺的。


界面新聞:除了公眾參與,還有哪些方面是第三次分配中應該重視的?

徐永光:除了重視公眾參與,第三次分配的制度設計,還應該注重分配的效率,這決定了一種分配方式成功與否,給社會帶來正面還是負面影響。

如何提高第三次分配的效率,有兩點很重要,第一點是,對于那些需要幫助的人,我們需要搞清楚給他們造成困境的原因。如果是機會不平等,比如生存條件艱難,我們就要改善他們生存條件,沒有通電的地方需要給他們架設電網,沒有通路的地方需要修路;如果是他們自身能力缺乏,我們就要給他們“賦能”。

第二點是,對于那些或許應該由政府承擔,但因為種種原因暫時未顧及到的領域,第三次分配,或者說慈善可以去“托底”。比如,有些大病醫保無法報銷,或報銷后老百姓需要承擔的部分仍然很大,這時公益就可以介入,這個就叫急難救助。還有,現在義務教育雖然免費,但是學前教育仍然是很大一部分投入,慈善力量正好可以彌補。

同時,我們可以借助第三次分配的契機,來大力發展中國的社會服務事業,簡單的講,就是在教育、醫療、養老、社區服務、殘疾人照料等領域,增加公益性服務的比重。目前這些領域的現狀就兩種,要么是政府包辦的,要么是商業的,公益性質的服務還非常弱。

此外,我們還需要警惕,第三次分配絕對不能做成“資金的搬運工”,變成一種讓窮人坐享其成的一種導向。全世界對于資助和受助關系的研究,都有一個共同的結論:如果受助者是被動的接受幫助,一切幫助都是無效的,甚至是負面的。


界面新聞:在其他現代國家,公益性的社會服務事業是怎樣一個發展現狀?

徐永光:以美國為例,它不光有一個完善的基金會體制,其實美國的非營利部門承擔了大部分的社會服務事業。美國的醫院系統主體是公益性的,其中公益性的醫院占85%,它是非營利的,這些醫院既不是國家的,也不是商業的。美國排名前十位的大學幾乎都是非營利大學,通常就我們說的私立大學,但這種私立大學不是說商業性質的大學,它不是某個老板的。雖然一開始這些大學是某個企業家辦的,比如斯坦福就是鐵路大王斯坦福辦的、芝加哥大學是洛克菲勒家族辦的,但是現在這些大學跟這些家族沒有關系。

在美國,諸如教育、醫療、養老、社區服務等社會服務領域的主力是非營利機構,在全美就業在人當中,非營利機構就業人口占全國就業人口的10.1%,這是一個很大的比例。但是,非營利機構并不是單靠捐款維持。有數據顯示,美國非營利機構的支出中,有兩成來自捐款,三成來自政府購買服務,五成來自收費。我們知道美國一些有名的大學,收費也是很高的。美國非營利機構創造的GDP接近全國的10%,工資支出占全國的9.2%。

中國現在重點提出第三次分配,將來捐贈的規模擴大了,如何使用這些資金也是一個問題。現在一些互聯網公司投入動輒上千億,我相信他們也不會把這些錢分給窮人,應該也是拿去發展社會事業。目前我們總說供給不足,要進行供給側改革,就是說很多領域需求很大,但是供給是有限的。第三次分配的財富,正好來把這些方向面的短缺彌補起來。


慈善基金制度障礙需突破


界面新聞:我們注意到,近年來許多民營企業成立了自己的慈善基金會,在第三次分配的背景下,未來慈善基金會的發展有哪些變化?

徐永光:隨著中國經濟的發展,國家將第三次分配作為一種基礎性制度安排,未來慈善基金會、社會企業、影響力投資會越來越多,這是肯定的。


界面新聞:但是有研究顯示,目前中國的基金會注冊資金規模更偏重在法定的最低注冊資金,有近半的基金會注冊資金為法定的最低200萬元,為什么出現這樣的情況

徐永光:這里就一個嚴重的制度性障礙。《企業所得稅法》規定,“公益捐贈在應稅所得12%以內可以稅前列支”,但是,2009年,財政部和國家稅務總局發布《關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》和《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》,對“符合條件的非營利組織的收入”進行細化,其中規定,基金會投資收益需要交納所得稅,但這樣一來問題就很多了。《慈善法》關于慈善組織享受稅收優惠的規定沒有落實。

我以前喜歡舉一個例子,我們知道,大基金會必須通過投資收益來用于公益支出,這是國際慣例,否則會坐吃山空。假定你有一個擁有10億資金的基金會,你的年投資收益達到10%,即1億元,按照財政部和國家稅務總局的規定,你得先把收益的25%,即2500萬作為所得稅交給國家。

交了所得稅,后面的賬就不好算了。《基金會管理條例》規定,非公募基金會的年度公益支出,不得低于上一年基金余額的8%,并規定可以列支總支出10%以內的行政管理經費。民政部認定,此10%不屬于公益支出,不得含于8%之內。這樣算下來,有10億資產的基金會每年剛性支出幾乎要達到上年資產的8.8%才合規,方能通過年檢。

這樣一算,你的基金會年投資收入為1億,交完所得稅還剩7500萬,支出8800萬,收支相抵,凈虧1300萬,就得吃老本。如果增值才5%,完稅后還剩3750萬,再支出8800萬,要吃掉老本5050萬。碰上投資虧損年份,那就更慘了。總之,你的基金會面對此稅和剛性支出,只會越做越萎縮。

問題是,資產縮水了,你自認倒霉還不成。按民政部門年檢要求,基金會年末凈資產只能大于、等于而不能小于原始基金。因此,你需補足原始基金,才能年檢過關;不補也可以,但需變更登記換執照。所以,這樣一系列的制度規定,其導向只能讓慈善基金微型化,無法讓它做大做強,做得越大虧得越多。所以經常有企業家咨詢我,說想設立一個基金會投入多少合適,我都去勸他們以最低標注注入資金,一分錢都不要多投,以前是200萬,后來有些地方可能漲了一些。


界面新聞:如你所說,如此明顯的限制慈善基金會發展的制度障礙,為何一直沒有突破?財政部和國家稅務總局出于怎樣的考慮制定這樣的規定?

徐永光:他們就認為,取消對慈善機構收益課稅就減少了他們的稅基,稅務單位肯定希望稅收越多越好。但是他們忘記了,如果對慈善收益取消稅收,支持他們做強做大,他們用這些錢去投入更多的企業,這些企業也會貢獻稅收,其實對整個社會是有益的。實際上民政部是不同意這點的,和國家稅務局、財政部還“打過架”。因為有現在這個制度痛點,基金會做不大,社會事業就無法發展,第三次分配就很難取得成效。

我們一直認為,財政部和國家稅務總局的規定涉嫌與上位法抵觸,并侵害非營利組織的合法權益及公共利益。2009年,我們24家公益基金聯署要求國務院對此進行違法性審查,并同時致函財政部和國家稅務總局,提出就相關問題溝通的請求,但無果而終。


界面新聞:現在一些企業家把慈善基金設立在境外,是不是正是這個原因?

徐永光:據我所知,現在的富豪們,包括馬云、馬化騰、雷軍、王興等人,都是幾十億上百億的慈善基金,都在境外,這些都是公開可查的。我們不能簡單地指責他們把基金會放在境外,問題是放在境內能夠保值、能夠做大嗎?前幾年,老牛基金會股權變現被追繳了2.5億的企業所得稅,還罰了800萬的滯納金,當然關于股權變現如何納稅可能比較復雜。但基金會用現金投資增值免稅還是繳納企業所得稅,是中國會不會出現大型基金會的分水嶺。現在,全國基金會雖然呈現微型化,慈善資產總量也在2000億左右,大部分都在銀行賬上躺著,年收益率不到2%,實際上在縮水。

在世界上的其他大多數國家,慈善收益幾乎都是免稅的。美國的基金會非常發達,私立基金會投資收益只需繳納1%-2%的消費稅,且年度支出只要達到上年資產總額的5%即可,這其中包括行政管理費用。三十多年前,福特基金會資產有80億美元,在這期間他們支出120億 ,現在賬上還有140億,就是在有效投資和稅收優惠支持下做大的。

如果我們能突破這種制度痛點,那些境外的基金會必然會回流,而且那些原本有能力投入10個億卻只投入200萬的慈善基金,也會繼續做大,加上公眾參與的力量,如果我們的慈善捐贈能達到GDP的1%,也就是達到近1萬億元,這將是一個很大的慈善資產。這么大一筆資產,一定會去投資保值增值,在資本市場上,這就叫慈善資產機構投資人,而且是非常健康的,所能帶來的社會效益具有很大想象空間。


界面新聞:有一項研究顯示,63.64%的基金會表示在運營管理過程中會受到捐資企業的干預,捐資企業與基金會應該保持怎樣一種關系?你所在的南都公益基金,跟南都集團的關系如何?

徐永光:基金會的話語權應該在基金會理事會,我們南都基金的理事會非常強,一年召開兩次理事會,治理上與公司完全無關。理事會里有出資人,但不是他們說了算,這里還有許多專家。我們南都基金都是由理事會來決定機構的發展和資金使用,戰略規劃。南都基金會成立14年,做了4次戰略規劃,都是通過這樣的程序來做的。現代基金會都應該如此,理事會應該掌握話語權。福特家族在上世紀50年代基本就退出福特基金會了,現在的福特基金會是一個公共性的、開放的獨立基金會。


界面新聞:2019年,有一項中國家族基金會的研究顯示,慈善基金會人才緊缺,樣本中有71家基金會的平均專職人員為4.5人,而人才流失以“職業發展受限”和“薪資水平低”兩項原因為主,為什么會出現這樣的情況?

徐永光:基金會的人員也不是越多越好,這涉及到基金會的定位。美國的基金會是“撒錢”的,中國的基金會是“吸金”的,是自己在干活,這就是區別。美國大概10萬家基金會,但有專職人員的不超過10%,這是個確定的數字。許多小基金會都是非專職的家族成員或志愿者管理。這是因為美國的慈善已經形成了一個成熟的供應鏈,有的負責給錢,有的負責干活兒,有的就做給錢和干活兒之間的中介。

還有,我國基金會管理條例有明確規定,基金會秘書長必須是專職人員,這也不合理。現在中國的大量基金會資金規模只有200萬,現在有人認為基金會都需要專職人員也不對,比如一些只有200萬本錢的小基金會,按照每年支出8%,它只需要花掉16萬即可,如果配一個專職人員,可能連發工資都不夠。


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